Les effectifs de l’Etat 1980-2008 : un état des lieux

La Cour des comptes s’est attachée à dresser un état des lieux de la période 1980-2008 durant
laquelle trois évolutions majeures ont affecté les compétences et les effectifs de l’Etat : la
décentralisation, la déconcentration et un recours fortement accru à des opérateurs extérieurs à
l’administration.
Au cours de la période, dans un contexte de forte progression de l’emploi public, l’Etat a été
très loin d’être exemplaire. Si la progression de l’emploi public (+36 %), plus importante
que l’évolution de l’emploi total (18%), résulte essentiellement des collectivités territoriales
qui ont vu leurs effectifs augmenter de 71 %, et dans une moindre mesure des hôpitaux
(+ 54 %), l’Etat a connu également une hausse de ses effectifs, de 14 %. Ses effectifs se sont
renforcés de près de 400 000 agents entre 1980 et 2006, et n’ont baissé que récemment.
La progression en apparence modérée des effectifs de l’Etat masque son incapacité à tirer
partie des réformes de l’action publique qu’il a décidé.

- La décentralisation a eu un effet globalement limité, et tardif, sur les effectifs de l’Etat.
Alors qu’il consentait des transferts de compétences, l’Etat a souhaité conserver certains de
ses personnels : au ministère de l’agriculture, les transferts décidés en 1983-1985 se sont
étalés jusqu’en 2000. Le ministère de l’équipement a transféré aux départements ses
personnels chargés de la gestion et de l’entretien des routes vingt ans après le transfert de
compétences. Par ailleurs, la gestion du droit d’option, entre maintien dans la fonction
publique de l’Etat et intégration dans la fonction publique territoriale, a eu pour effet de figer
l’organisation de l’Etat en attendant les décisions des agents.

- La déconcentration n’a pas eu non plus de grands effets sur les effectifs de l’Etat. Les
mesures mises en œuvre se sont avérées trop partielles pour avoir un effet massif sur la
répartition des emplois entre services centraux et services déconcentrés. Les compétences les
plus importantes sont restées – de droit ou de fait – du ressort des services centraux.

- Le recours aux opérateurs a souvent constitué, à l’inverse des objectifs poursuivis, un moyen
pour l’Etat de contourner ses propres règles de réduction de ses personnels, ou de maîtrise des
dépenses. Entre 1996 et 2006, les effectifs de l’Etat ont diminué de 42.000 agents tandis que
les effectifs de ses opérateurs marquaient une progression de 120.000 agents. Entre 2006 et
2009, l’Etat aurait supprimé 75.000 emplois équivalents temps plein. Ses opérateurs en
auraient créé 50 000 au cours de la même période.

L’Etat a été en fait victime de ses rigidités et de son incapacité à définir une vision
stratégique pour ses personnels. La définition du niveau des effectifs n’est pas
suffisamment reliée aux missions et aux besoins, qui peuvent induire des ajustements à la
hausse, comme à la baisse. Dès lors, l’introduction d’une norme d’évolution des effectifs ne
peut trouver se pertinence qu’à la condition d’une articulation avec une approche plus
qualitative, basée sur l’analyse des missions.