Les effectifs de l’Etat 1980-2008 : un état des lieux

La Cour des comptes a publié le 16 décembre 2009, un rapport consacré aux effectifs de l’Etat. En 2008,
les trois fonctions publiques (Etat, collectivités territoriales, hôpitaux) employaient
5,3 millions d’agents, dont près de la moitié appartenaient à l’Etat (2,5 millions d’euros).

La Cour des comptes s’est attachée à dresser un état des lieux de la période 1980-2008 durant

laquelle trois évolutions majeures ont affecté les compétences et les effectifs de l’Etat : la

décentralisation, la déconcentration et un recours fortement accru à des opérateurs extérieurs à

l’administration.

Au cours de la période, dans un contexte de forte progression de l’emploi public, l’Etat a été

très loin d’être exemplaire. Si la progression de l’emploi public (+36 %), plus importante

que l’évolution de l’emploi total (18%), résulte essentiellement des collectivités territoriales

qui ont vu leurs effectifs augmenter de 71 %, et dans une moindre mesure des hôpitaux

(+ 54 %), l’Etat a connu également une hausse de ses effectifs, de 14 %. Ses effectifs se sont

renforcés de près de 400 000 agents entre 1980 et 2006, et n’ont baissé que récemment.

La progression en apparence modérée des effectifs de l’Etat masque son incapacité à tirer

partie des réformes de l’action publique qu’il a décidé.


- La décentralisation a eu un effet globalement limité, et tardif, sur les effectifs de l’Etat.

Alors qu’il consentait des transferts de compétences, l’Etat a souhaité conserver certains de

ses personnels : au ministère de l’agriculture, les transferts décidés en 1983-1985 se sont

étalés jusqu’en 2000. Le ministère de l’équipement a transféré aux départements ses

personnels chargés de la gestion et de l’entretien des routes vingt ans après le transfert de

compétences. Par ailleurs, la gestion du droit d’option, entre maintien dans la fonction

publique de l’Etat et intégration dans la fonction publique territoriale, a eu pour effet de figer

l’organisation de l’Etat en attendant les décisions des agents.



- La déconcentration n’a pas eu non plus de grands effets sur les effectifs de l’Etat. Les

mesures mises en œuvre se sont avérées trop partielles pour avoir un effet massif sur la

répartition des emplois entre services centraux et services déconcentrés. Les compétences les

plus importantes sont restées – de droit ou de fait – du ressort des services centraux.



- Le recours aux opérateurs a souvent constitué, à l’inverse des objectifs poursuivis, un moyen

pour l’Etat de contourner ses propres règles de réduction de ses personnels, ou de maîtrise des

dépenses. Entre 1996 et 2006, les effectifs de l’Etat ont diminué de 42.000 agents tandis que

les effectifs de ses opérateurs marquaient une progression de 120.000 agents. Entre 2006 et

2009, l’Etat aurait supprimé 75.000 emplois équivalents temps plein. Ses opérateurs en

auraient créé 50 000 au cours de la même période.



L’Etat a été en fait victime de ses rigidités et de son incapacité à définir une vision

stratégique pour ses personnels. La définition du niveau des effectifs n’est pas

suffisamment reliée aux missions et aux besoins, qui peuvent induire des ajustements à la

hausse, comme à la baisse. Dès lors, l’introduction d’une norme d’évolution des effectifs ne

peut trouver se pertinence qu’à la condition d’une articulation avec une approche plus

qualitative, basée sur l’analyse des missions.